第八章 灾难援助申请中心的心理卫生工作(1)

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Providing Mental Health Services in a Disaster Application Center

原著：Diane Myers, R.N.,M.SN.
Monterey, California
翻译：巫毓荃
省立八里疗养院

灾难援助申请中心功能概述

在重大的灾难后，幸存者有许多由地方政府、州政府、联邦政府及私人机构所提供的灾难援助计划可资运用，这些援助计划希望能够协助小区灾后重建，而告知居民他们可资运用的援助计划，并尽量简化申请的流程，是灾后重建工作中一个重要的目标。

如果经总统宣告的重大灾难，已经符合联邦紧急事件处理中心(Federal Emergency Management Agency，FEMA )个人援助计划（Individual Assistance Programs）的适用范围，政府将在灾区成立一个或多个灾难援助申请中心（Disaster Application Center，DAC）。DAC是个集中与一元化的中心，可以在此申办所有的援助计划。联邦政府、州政府、地方政府及私人机构等能够提供援助的机构，在DAC中皆有代表，以提供幸存者援助、信息及建议，接受幸存者申请特定援助计划，并且将视情况需要持续运作。有些灾难后，并有机动团队的成立，以服务那些不容易到DAC的地区；除了开始设立DAC外，FEMA还提供了电话登记的服务，使幸存者借着电话，不需亲自到DAC，便可登记所需的援助。

DAC通常在总统宣布重大灾难四天后才开始运作，这四天提供DAC充裕的时间选择地点、设置硬件设施、告知大众援助申请计划及中心所在地，并且训练DAC工作人员及短期参与的地方公职人员有关DAC的运作与程序。

中心的设置地点，将尽可能接近灾区与公共运输系统行经路线，通常会选择一个大型且众所皆知的公共机构为设置地点，如学校体育馆、警察局及小区中心等。DAC的规模大小及参与机构的数目，将视灾难的影响程度、小区的大小及参与机构的能力范围来决定，通常至少有十至十五个机构参加。

地方政府负责提供DAC设立所需的场所、设备，此外还必须维持群众秩序、安全、警卫协助及紧急救援工作外。FEMA、州政府及DAC工作人员则自行提供提供他们自身所拥有的人力资源与必要的表格与标志。

DAC有两位主管，一位来自FEMA，一位则来自州政府，他们共同负责DAC的整体运作，包括内部设施的安排、各援助机构与援助计划间的协调等，并且提供与灾区工作站（disaster field office） (California Basic Emergency Plan, 1989)间的合作，在DAC中另有一般的接待人员与各个援助计划的代表。

大多数DAC的工作人员属于后备人员， 他们只在发生灾难时投入此项工作。他们通常来自灾区以外的地区，且跟灾区FEMA的常备工作人员先前并没有合作关系；这些后备人员可能在处理完前一次灾难后，马上投入另一个灾难的援助工作，他们可能已经接连地工作了好几个星期，而在转换间没有或只有很短的休息时间。此外，这些来自外地的工作人员通常并不熟悉当地的小区、民众，需求与可供利用的资源。

FEMA通常会藉由向州或地方政府借调人员、雇用当地人、或运用志工等方式，来增加后备人员。1994年洛杉矶Northridge地震后，曾有二千四百个以上的当地人被雇用，并且训练他们在21个固定及14个机动性的DAC中工作，因此DAC中的工作人员可能包括了经验丰富的救灾人员与新加入的成员，而DAC中新加入的当地成员，通常不熟悉联邦及州政府的规划，只曾在DAC开始运作前接受过"速成班"的训练课程；而且当地的DAC人员可能也在灾难中蒙受损失，且依各人的情况不同而有不同的心理与情绪状态；此外，新加入的人员并不了解救灾工作本身的压力，一般而言，他们对于能够帮助他们应付这个工作要求所必须的压力管理与自我照顾技巧并不了解。

灾难援助计划

DAC提供管道，使幸存者能够接受各级政府的援助计划，及其它私人机构、志工单位的资源，他们亦鼓励地方机构与援助计划的参与。幸存者通常对于地方政府管辖权内的事务有着迫切的关心，譬如他们可能对于破瓦残砾的清除、公营事业的恢复运作、地方行政区域划分、以及重建许可等事务，皆有许多的疑问；许多地方机构也已经自行发展了各种幸存者援助计划，包括房屋重建低利贷款及小企业低利贷款等，这些计划弥补了联邦及州政府规划中不足的地方。志工团体能在DAC中提供儿童照顾服务，而当地心理卫生机构人员与心理卫生志工则能为幸存者提供危机处理咨询及辅导等服务，且提供DAC工作人员有关压力管理的支持，所有的努力皆希望能让DAC工作人员对灾区文化有更高的敏感度与更好的沟通技巧。

表一列出在总统宣告的灾难中一般所提供的救难计划（California Basic Emergency Plan, 1989；FEMA, 1989）

表一 灾难援助计划

联邦援助计划

灾后居住协助计划：FEMA针对任何因为灾难而使住屋无法居住的家庭或个人提供援助，援助的方式包括提供基金以供幸存者租屋，或为损毁的房屋提供基本的修缮。

个人及家庭救济金计划：在其它灾难援助计划与保险涵盖的范围之外，救济金能够满足符合资格的受灾者与灾难相关的紧急需求及必要的支出。救济金的发放由州政府处理，而经费则由FEMA与州政府共同负担。

房屋及个人财产灾难贷款：由中小企业司（Small business administration，SMA）所提供的灾难贷款，可以协助房屋所有者与租屋者修复或取代因灾难所遭受的不动产及个人财产损毁；而协助处理危屋以避免受损财产更进一步损坏的贷款，可能也包括在内。贷款并没有一定的利率，但会比现行银行贷款利率低。

企业灾后贷款：中小企业司提供企业贷款，以修复或取代受损或毁坏的企业设施、财产、机器及其它设备；可能也对经济损失提供援助。

农牧业灾难贷款：农舍司（The Farmers’ Home Administration，FmHA）提供低利贷款给符合资格的农牧业者，以协助他们修复或取代受灾难损毁的农业财产；贷款额度仅限于弥补必要财产与生产力所遭受的实际损失所需的金额。

其它农业服务：农业部（The Department of Agriculture）经由The Agriculture Stabilization and Conservation Service (ASCS)，提供经费分摊的救济金来进行紧急复原计划，比如农田与牧场毁损物的清除、水库谷仓的修复，与围篱的重建等。

税赋援助：Internal Revenue Service（IRS）允许因意外灾祸所导致的房屋、个人与家庭财产的损失，若无法得到保险的理赔，可自所得税中扣除。

社会安全福利：社会安全部（The Social Security Administration）可以协助加速因灾难而被延误的核准程序，并帮助残障者与幸存者申请社会福利补助。

退伍军人福利：退伍军人事务部（The Department of Veterans Affairs）可以加速有关福利、退休金发放、保险理赔以及退伍军人贷款等信息的传递。

来自金融机构的援助：属于Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)，Federal Reserve Systems (FRS)，Federal Home Loan Bank Board (FHLBB)成员的银行，可以提供提早领出定期存款，而不需接受处罚的协助。

灾难失业救助：州政府的职业发展部可以提供失业救济金给那些因为灾难而失去工作的幸存者，包括一些自由业者、农夫、农牧场所有者、及其它未包含在一般失业保险适用范围内的人。

州政府援助计划

消费者保护：州政府的消费者事务部及地方的消费者保护机构可以提供消费者相关问题的咨询；当有重建所必须的物品与服务无法获得、恶意涨价及其它不良商业行为发生时，幸存者可以获得协助。这个计划还可以提供有关灾后重建所必须的企业及承包商的相关信息。

社会服务：联邦的Disaster Food Stamp Program是经由州政府的社会福利部与Individual and Family Grant Program来执行。

住屋与小区发展：这个机构可以协助提供临时屋所需的场地与设施。

保险信息：可以提供与保险问题有关的协助与咨询，譬如申请遗失保险单的副本与档案及加速理赔作业等。

法律服务：州政府的Bar Legal Service以及地方的法律协助团体可以提供免费的法律服务，包括给予低收入的幸存者法律建议或接受其委任等。这些服务可能包括法律证明文件的补发、权力的转让、合约问题、遗嘱的认证、保险问题及某些有关房屋租赁的问题等。

退伍军人事务：这个部门可以帮助那些接受州政府退物军人补助来购屋、或是从事商业或农业的退伍军人。

税赋救助：州政府税捐当局可以提供有关灾难损失税赋减免的建议与协助。

心理卫生服务：州政府心理卫生部门可以提供地方心理卫生机构建议与协助，以对幸存者提供心理卫生服务。此外还可协助地方机构向FEMA危机协助计划（ Crisis Counseling Program）申请经费。

地方援助计划

临时住屋：可由市或郡的国宅部门（Housing Authority）提供协助。

税赋协助：市或郡的税捐部门可以协助幸存者得到税赋减免。

消费者保护：地方机构可以提供建议与信息。

公共工程救助：地方的公共工程部门可以协助破瓦残砾的清除。

社会服务：地方机构可与美国红十字会合作，负责食物与衣物的收纳与分配，并维持临时避护所的运作；他们负责执行联邦的Disaster Food and Stamp Program。

卫生服务：市与郡的卫生部门协助处理与灾难相关的公共卫生问题。

心理卫生服务：市或郡的心理卫生机构为幸存者及救灾人员提供主动出击(outreach)的心理卫生服务、教育、咨询与危机处理。他们执行由FEMA Crisis Counseling Programs所资助的计划。

私人及志工援助计划

紧急个人及家庭需求：有需要的幸存者可以获得食物、衣物、避难所、医疗及儿童照护等协助；志工救难组织，如美国红十字会、救难军（Salvation Army）及教会等提供此类的协助。

法律救助：美国律师联盟（American Bar Association）等组织可以为有灾难相关问题的家庭提供协助。

其它服务：地方可能为满足特定的需求而成立特别的团体，譬如为缺水的地区提供洗衣服务等。

灾区工作站（Disaster Field Office）通常会在灾区提供联邦／州政府的"援助现况总览表"（fact sheet），其中列出针对此次灾难所提出的援助计划，并提供受损认定原则、救济品发放、贷款金额及利率等相关信息。而在DAC之外其它重要救难资源的电话号码也列于其中。地方心理卫生机构应与州政府心理卫生主管机关合作，确定地方心理卫生机构的电话号码也列在援助现况总览表内；此外，心理卫生工作者也应拥有此数据，以作为他们自身运用的信息，并提供幸存者。

灾难援助申请流程

在DAC中，每一位申请者都有一位登记人员为他们服务，他们会填妥一份登记表，并据以决定申请者的需要与适用资格，随后他们会带领申请者到合适的机构以得到信息，并从特定的援助计划中获得帮助。

要响应每一位申请者，并满足幸存者的需要，对DAC的工作人员而言，是一件困难、复杂且费时的工作。幸存者可能因为他们自身的损失而承受着巨大的悲伤，他们通常感到疲惫且容易生气，许多人为了到DAC申请援助排了很久的队，而且没有经验的工作人员可能不知如何回答幸存者所提出的相关问题，他们这些挫折感与愤怒经常发泄在工作人员身上。此外，DAC人员必须承办的申请数量可能相当庞大。在1994年洛杉矶地震后三个月内，总共接受了524′897份申请，而在先前1989年Hugo飓风后，则总共接受了304′000份申请（Myers and Zunin, 1994）。

申请流程对DAC工作人员带来压力，但对幸存者而言，所承受的压力可能更大。来到DAC的幸存者，每天都处在灾区艰难的生活环境所带来的巨大压力下，许多人可能住在灾区的避护所或其它临时居所中，除了灾难当时所穿着的衣服，及之后购买或接受捐赠的衣服外，他们可能没有其它任何衣物，他们因救灾工作与焦虑担心而筋疲力竭，他们非常需要援助，却普遍缺乏援助计划的相关信息。

在这样的压力下，他们可能无法清楚思考问题，无法了解细节，而且记忆力可能变差。对他们而言，要了解提供给他们的大量信息，可能会有困难，而且许多申请援助必须的数据与证明文件，譬如保险单、所得税单等，可能都已在灾难中遗失；而且对许多幸存者而言，填写申请表时，必须提到并且计算他们在灾难中所遭受的损失，这破坏了他们先前用来保护自己免于哀伤的麻木与否认，因此许多幸存者在DAC中，流下他们第一滴眼泪。

此外，数量众多的援助计划以及每个计划相关的机构与规定，即使是最富经验的官员也会对这个复杂的流程感到困扰。比如说，个人援助计划同时提供救济金与贷款，而中小企业司（Small Business Administration）也为房屋所有者提供贷款（大多数人认为它只对企业提供援助）；如果申请者不适用贷款，他将被转介到个人与家庭救济金补助计划（Individual and Family Grant program），它能提供符合资格的申请者来自FEMA与州政府适度的救济金补助， 但是若幸存者符合贷款的资格，则他将不适用于个人与家庭救济金补助计划。

甚者，大多数来到DAC的申请者，并不了解灾难援助计划的限制。政府机关及志工团体向他们保证：大量的援助已在援助的途中，他们不了解援助计划并非包含所有与灾难相关的损失，而只是为幸存者重建家园与事业提供某些协助，他们仍然必须偿还所有以贷款方式提供的援助。幸存者常常在发现援助的限制与这些限制隐含的意义时，遭受更多的打击。

此外，关于他们何时能够得到经济上的援助，许多幸存者并未得到足够的信息与正确的时间表，即使援助人员尽了最大的努力，要处理这么大量的申请仍然相当的复杂与费时。而且，当幸存者努力的补办证明文件以求能符合申请资格时，整个流程就会变的更加缓慢。因为联邦政府及州政府的救灾计划是运用公共财协助灾后重建，因此必须对每一笔费用负责，所有的损失都必须有严谨的证明，虽然有效率的行政程序能够减少申请流程的艰难程度，但是任何对公共财的运用，仍然必须证明花费的正当性。在申请救助幸存者的经验中，这样的流程被称为"二次灾难"。在幸存者由普遍乐观的灾后"蜜月期"，进入充满挫折与沮丧的"幻灭期"的过程中，这个申请流程通常在无意间扮演了一定的角色。

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